Rolf Kappel, Hans Werner Tobler, Peter Waldmann (Hg.), Rechtsstaatlichkeit im Zeitalter der Globalisierung, Rombach Verlag, Freiburg, 561 Seiten

rezensiert von Thomas Bierschenk für „Sociologus“ (Dezember 2005)

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Seit den Umbrüchen der 1989er Jahre ist die Bedeutung des Rechtsstaat für Demokratisierung und Wirtschaftsentwicklung ins Zentrum der entwicklungspolitischen Diskussion gerückt. Beiträge von politikwissenschaftlicher, in letzter Zeit auch institutionenökonomischer Seite (im vorliegenden Band von Rolf Kappel kompetent zusammengefasst) sind mittlerweile Legion. Der vorliegende Band – der die überarbeiteten Beiträge einer 2003 auf dem Monte Verità in Ascona gehaltenen Tagung enthält – hebt sich in mehrfacher Hinsicht ausgesprochen positiv von dieser unübersichtlich gewordenen Literatur ab: Er behandelt das Thema erstens aus einer langfristigen historischen, zweitens aus einer vergleichenden, und drittens aus einer interdisziplinären Perspektive. Und last not least vermeidet er es – im Gegensatz zu einem Großteil der entwicklungspolitischen Beiträge zum institution building –, politische Begriffe wie Rechtsstaat, Demokratie, Macht etc. in dem durch den entwicklungspolitischen Modebegriff der Gouvernanz erzeugten analytischen Nebelfeld verschwimmen zu lassen.

Die leitende Fragestellung des Buches insgesamt ist die nach den Voraussetzungen, Bedingungen und Möglichkeiten nachholender Rechtsstaatsentwicklung in den osteuropäischen Transformationsländern und den Entwicklungsländern im Asien, Lateinamerika und Afrika; ein zentraler Begriff ist der der historischen Pfadabhängigkeit; eine zentrale These lautet, dass „genetische Konstellationen“ langfristig und bis in die Gegenwart fortwirken.

Den Ausgangspunkt des Buches bilden Beiträge von Europa-Historikern, die nicht nur zeigen, wie außerordentlich voraussetzungsvoll die Rechtsstaatsentwicklung in Europa war (Wolfgang Reinhard), sondern auch, dass es neben dem „klassischen“ europäischen Weg eines Stufenmodells der allmählichen rechtsstaatlichen Bändigung des absolutistischen Gewaltstaates („Machtstaat vor der Demokratie“ nach Nipperdey) eine zweite Variante gab, die durch die Schweiz angezeigt wurde: nämlich die der gleichzeitigen Durchsetzung zentraler Staatlichkeit und demokratischer Partizipationsrechte (Andreas Suter). Reinhard arbeitet heraus, dass im Europa der Frühen Neuzeit die Entstehung des staatlichen Gewaltmonopols zwar eine Voraussetzung für die Entstehung des Rechtsstaates war, dass aber eine zweite notwendige Bedingung in einer eigenständigen, zunächst durchaus vom Staat unabhängigen Rechtsentwicklung lag (die wiederum Schriftlichkeit als weitere historische Voraussetzung hatte). Diese beiden Faktoren wurden ergänzt durch den der Sozialdisziplinierung durch Kirchen, Schulen und Wehrpflichtarmeen, aber auch, so wäre in Anlehnung an E. P. Thompson zu ergänzen, durch das entstehende kapitalistische Fabriksystem. Insofern bedingten sich Rechtsstaatsentwicklung und industrieller Kapitalismus in ihrer Genese gegenseitig. Ergänzend ließe sich unter Berufung auf Max Weber und Norbert Elias als weiterer Entstehungskontext von Kapitalismus und modernem Staat auch die durch den Calvinismus geförderte Verbreitung einer mentalen Disposition zur innerweltlichen Askese und Selbstdisziplinierung nennen, als intrinsisches Korrelat zu den von Reinhard erwähnten großen gesellschaftlichen Institutionen einer auf Zwang angelegten Sozialdisziplinierung.

Die von Suter herausgearbeitete Schweizer Variante einer gleichzeitigen Durchsetzung von Zentralstaat und Demokratie stellt einen grundsätzlich anderen Weg der Staatsgenese und der gegenseitigen Zuordnung von Recht und Staat dar als die der kontinentaleuropäischen absolutistischen Nationalstaaten. Letztere waren durch die – der Entwicklung von Demokratie und der Formulierung von Grundrechten historisch vorausgehende – Selbstbindung des Staates an Recht und Gesetz („Staat im Recht“ nach Reinhard) gekennzeichnet, während die Schweiz zum Typus der von Waldmann so genannten „bündischen Staaten“ „vor dem Recht“ gehörte, in denen die Grundrechte dem Staat von Anfang an „von außen“ eine Grenze auferlegten. Vor dem Hintergrund der Frage nach den Möglichkeiten und Bedingungen nachholender Rechtsstaatsentwicklung interessiert nun, ob dieser alternative Entwicklungspfad nur kleine, vernachlässigenswerte Einzelfälle (z. B. neben der Schweiz auch die Niederlande und Böhmen) betraf, die den europäischen „Königsweg“ zum Rechtsstaat nicht grundsätzlich in Frage stellen. Waldmann postuliert in seiner Zusammenfassung, dass auch die USA zu diesen von einer Gleichzeitigkeit von zentralstaatlicher Machtkonzentration und Demokratisierung geprägten „bündischen Staaten“ gezählt werden können und diese Kategorie somit ein beträchtliches Gewicht habe. Demgegenüber ist aber kritisch zu fragen, ob diese These nicht die lange Phase der kolonialen Staatlichkeit in Nordamerika ausblendet, die der amerikanischen Revolution vorausging und die in gewisser Hinsicht in der Rechtsstaatsentwicklung eine ähnliche Rolle wie die Phase des absolutistischen Staates in Europas spielte. Rezente – von Waldmann (S. 227) selbst gegen ein entwicklungspolitisches a priori in die Diskussion gebrachten – Beispiele lassen auf jeden Fall eine nur lose Koppelung von Rechtsstaatsentwicklung und Demokratie vermuten: es ist durchaus fraglich, ob rechtsstaatliche Regeln und Prinzipien in Staaten wie Venezuela und Kolumbien, die durchweg demokratisch regiert wurden, stärker respektiert wurden als in den längere Zeit durch Militärregimes regierten lateinamerikanische Staaten.

Eine zweite Gruppe von Texten beschäftigt sich mit der Rechtsstaatsentwicklung in post-diktatorischen Situationen am Beispiel der osteuropäischen Transformationsländer (einschließlich Russlands), Spaniens, Argentiniens und Chiles. (Es sei hier angemerkt, dass die Platzierung der Beiträge in die verschiedenen Abschnitten des Buches nicht immer überzeugt – die beiden Beiträge zu Russland hätten zusammen in den gleichen Abschnitt gehört, ebenso die vielen Beiträge zu Lateinamerika.) Eingeleitet wird dieser Teil des Buches von einer Darstellung des „Recht des Unrechtsstaates“ im Dritten Reich (Jürgen Zarusky), die daran erinnert, dass Rechtsstaatsentwicklung eine prekäre, und immer gefährdete, zivilisatorische Errungenschaft ist. Darüber hinaus gewinnt dieser Beitrag aus vergleichender Perspektive seine Bedeutung durch seine Explizierung des Fraenkel’schen Begriffes des Doppelstaates, der – wie die nachfolgenden Beiträge zu Russland (Zarusky, Carsten Goehrke) Osteuropa (Jakob Juchler), Spanien (Walther L. Bernecker) und Argentinien und Chile (Waldmann), aber auch später der Beitrag von Julia Eckert zu Indien zeigen – mit Gewinn in andere Weltregionen und historische Epochen exportiert werden kann. Die für das Dritte Reich typische widersprüchliche Kombination von Normenstaat und Maßnahmenstaat lässt sich in allen behandelten post-diktatorischen Beispielen aufweisen, wenn auch in jeweils charakteristischen Kombinationsformen. Während im deutschen Beispiel, knapp gesagt, der Rechtsstaat durch den nationalsozialistischen Maßnahmestaat zunehmend ausgehöhlt wurde („Tendenz zur Entrechtlichung“), lässt sich in der Sowjetunion fast die umgekehrte Entwicklung beobachten, insofern als Zarusky zeigen kann, dass mit „Maßnahmen allein kein Staat zu machen“ war, sondern selbst in der Zeit des sowjetischen Staatsterrors immer auch Zonen, wenn auch noch so partikularen und fragmentarischen, Rechts existierten und zum Teil sogar weiterentwickelt wurden.

Alle Beiträge in diesem Abschnitt des Buches zeigen, dass die Chancen der Rechtsstaatsentwicklung nicht nur von der besonderen Ausgestaltung des diktatorischen Doppelstaates, sondern mindestens ebenso wesentlich vom Charakter des prä-diktatorischen politischen Regimes bestimmt wurden (eine langfristige Perspektive, die vielen politologischen Transformationsstudien leider abgeht). So ist in langfristiger Perspektive die russische Entwicklung von einer Pendelbewegung gekennzeichnet: Die zaghaften rechtsstaatlichen Reformen des zaristischen Russland in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wurden durch die bolschewistische Revolution und den leninistisch-stalinistischen Staatsterror zunichte gemacht. Im postsowjetischen Russland wurde die Rechtsstaatlichkeit zwar in der Verfassung verankert, die rechtsstaatliche Praxis erscheint jedoch noch wenig gefestigt. Bei der Beurteilung der Chancen der zukünftigen Rechtsstaatsentwicklung, darin sind sich alle Autoren einig, wiegt das jeweilige historische Erbe schwer: je näher die Nähe zu den langfristigen historischen Entwicklungen Westeuropas sind, desto besser sind die Aussichten, aber auch in den osteuropäischen Staaten, denen aus dieser Perspektive bessere Chancen als Russland eingeräumt werden, dauern informelle Strukturen der sozialistischen Gesellschaften fort und bremsen die rechtsstaatliche Transformation. Erschwert wird in den Staaten des ehemaligen Sowjetblocks die Transformation durch das „Dilemma der Gleichzeitigkeit“ (Offe), also die Notwendigkeit, gleichzeitig einen marktwirtschaftlichen Kapitalismus und einen Rechtsstaat zu institutionalisieren. Dies ist ein Grund, warum die strukturellen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Transition in Spanien – wo die Diktatur Francos durchaus kompatibel zu kapitalistischen Verhältnissen war – weitaus günstiger als in Osteuropa waren. Chile und Argentinien schließlich präsentierten unter ihren jeweiligen Militärregimes trotz aller Gemeinsamkeiten wiederum sehr unterschiedliche Varianten eines Doppelstaates: während in Argentinien, einer schon vor dem Militärputsch zunehmend anomischen Gesellschaft, die Junta das Recht als „beliebig austauschbares Herrschaftsinstrument“ betrachtete („Negierung des Rechts“), bemühte sich Pinochet in Chile (ähnlich wie Franco) ungeachtet aller repressiven Exzesse um ein Minimum an Legalität und institutioneller Kontinuität („Pervertierung des Rechts“) – sodass Waldmann denn auch die Aussichten für eine positive Rechtsstaatsentwicklung hier deutlich besser sieht, eine Prognose, die auch durch die günstigere wirtschaftliche Situation Chiles gestützt wird.

Zwei Beiträge (von Stig Förster und Helen Keller) beschäftigen sich mit der Gefährdung des Rechtsstaates durch Krieg und Terrorismus. Die zweite Hälfte des Buches behandelt dann die prekäre Situation des Rechtsstaates und die Möglichkeiten und Bedingungen von Rechtsstaatsreformen in Entwicklungsländern. Regional sind die Beiträge sehr stark auf Lateinamerika konzentriert (insgesamt sechs Beiträge von Waldmann, Ernesto Garzon Valdes, Wolfgang Gabbert, Heinrich-W. Krumwiede, Helen Ahrens und Carola Schmid), daneben finden sich zwei Beiträge zu Indien (Julia Eckert, Ruedi Baumgartner), einer zum Islam (Gudrun Krämer) und ein zusätzlich in den Band aufgenommener Wiederabdruck eines Aufsatzes von Erdmute Alber zu Afrika (Benin). In dieser sehr ungleichen Verteilung spiegeln sich sicher die Interessen und wissenschaftlichen Vernetzungen der Herausgeber. Allerdings bedeutet das auch eine vertane Chance: die eines systematischen Süd-Süd-Vergleiches. Ein solcher ist allerdings auf der Basis der vorliegenden Beiträge schon deshalb nur begrenzt möglich, weil die länderbezogenen Beiträge sehr unterschiedliche Perspektiven einnehmen (eine fast unvermeidlicher Preis, der für die interdisziplinäre Anlage des Buches zu zahlen war). Am ehesten liefert noch Julia Eckerts Kapitel zum indischen „Rechtsstaat ohne rule of law“ Vergleichsperspektiven zu den analysierten lateinamerikanischen Beispielen. Indien ist durch eine Form des Doppelstaates gekennzeichnet, die sich auch in Lateinamerika (und wohl auch, aber dazu fehlen in dem Band die Vergleichsstudien, in anderen Teilen Asiens und in Afrika) beobachten lässt: einerseits sind Recht und Gerechtigkeit Kennzeichnen der indischen Verfassung, andererseits stoßen die Umsetzung und Durchsetzung rechtsstaatlicher Normen im Alltag auf erhebliche Hindernisse, nicht zuletzt auf lokaler Ebene, wie Baumgartner zeigt. Gudrun Krämers Analyse des ambivalenten Verhältnisses von Islam, Menschenrechten und Demokratie bewegt sich auf der Ebene der politischen Philosophie, weniger auf der der Institutionen und Praktiken, während Erdmute Alber eine hochinteressante Mikroperspektive der „Rechtsstaatsnutzer“ (bzw. „Rechtsstaatsflüchter“) annimmt, die in den anderen Beiträgen (mit Ausnahme Baumgartners) fehlt.

Die dem Buch zugrundeliegende Privilegierung des Nord-Süd-Vergleichs birgt bei allem Interesse eine Gefahr, der nicht alle Beiträge entgangen sind: die eines gewissen Hangs zur Normativität, die die okzidentale Rechtsstaatsentwicklung zum alleinigen Maßstab macht, an der der Rest der Welt gemessen wird. Am deutlichsten wird das in dem Beitrag von Garzon Valdes, der die lateinamerikanische Entwicklung ungeniert „pathologisch“ nennt; aber auch Waldmanns spricht an einer Stelle vom „Krebsgeschwür“ (S. 551) der Parallelcodes im öffentlichen Sektor. Dieser gelegentlich aufscheinende Hang zur Normativität wird dadurch verstärkt, dass im vorliegenden Band in der Tendenz Institutionen und Strukturen im „Norden“ mit Praktiken im „Süden“ verglichen werden, was zu einer schiefen Perspektive führt: wenn man sich beispielsweise rechtssoziologische Studien zum tatsächlichen Funktionieren der Justiz in Europa anschaut, dann erweist, dass nicht nur in Mexiko (Garzon Valdes, S. 288), sondern anscheinend auch im „Norden“ die Bedeutung der richterlichen Tätigkeit für die Lösung von sozialen Konflikten sehr beschränkt bleibt. Diese teilweise Abschottung vom sozialen Umfeld ist nachgerade eine Bedingung für das Funktionieren der Justiz. Das schließt natürlich wesentliche Unterschiede in den Praktiken der Justiz nicht aus, die aber erst dann überhaupt in den Blick kommen, wenn man auch Gleiches mit Gleichem vergleicht. Auch Rechtspluralismus ist keineswegs ein Phänomen, das sich exklusiv in den Ländern des „Südens“ findet, wie wir seit Sally Falk Moores rechtsethnologischer Studie zur New Yorker Textilindustrie wissen.

Hervorheben möchte ich noch den Beitrag von Helen Ahrens zu den Möglichkeiten und Grenzen rechtsstaatlicher Reformen am Beispiel Lateinamerikas: die Möglichkeiten, Rechtsstaatsentwicklung von außen anzustoßen, werden in diesem Beitrag – ungeachtet einer Fülle von selten miteinander koordinierten Projekten – als eher begrenzt angesehen. Waldmanns „Zwischenbilanz des Diskussionsstandes“ schließlich, auf die ich schon z. T. eingegangen bin, enthält eine sehr nützliche Differenzierung des Begriffs des häufig zu statisch gebrauchten Begriffes des Rechtspluralismus.

Das Buch stellt somit eine hervorragende Zusammenfassung des Diskussionsstandes zur nachholenden Rechtsstaatsentwicklung dar und sollte zur Pflichtlektüre für alle Reformer gehören, die sich der Leitidee der good governance verschrieben haben, häufig aber unter der Berufskrankheit einer mehr oder weniger stark ausgeprägten historischen Amnesie leiden. Zugleich definiert das Buch auch, zumindest implizit, wesentliche Desiderata für die zukünftige Diskussion und empirische Forschung. Der dem Buch zugrundeliegende, sich als äußerst produktiv erweisende Gesellschaftsvergleich sollte in Richtung eines systematischeren Süd-Süd-Vergleich weitergeführt werden, um zu zeigen, wie sich in dem Bedingungsgefüge von historischem Erbe, externem Anpassungsdruck, Systemwechsel und politischen Kräftekonstellationen die Chancen und Bedingungen nachholender Rechtsstaatsentwicklung in konkreten historischen Situationen jeweils anders darstellen. Eine Vergleichsperspektive könnte dabei ein mehrdimensionaler Begriff des „Doppelstaates“ (Fraenkel) bieten. Damit ist erstens gemeint, dass – oft unter Druck von Außen – die Erlangung von Verfassungsstaatlichkeit sehr viel schneller erfolgt als die konkrete Ausgestaltung des Rechtsstaates. Zweitens ist mit dem Begriff des Doppelstaates die ubiquitäre, aber jeweils anders ausgestaltete Parallelität von kodifiziertem Recht und informellen, rechtsförmigen Normen gemeint. Drittens findet sich vielerorts – hier erhält der im Titel des Buches aufgeführte, im Buch aber kaum entwickelte Begriff der Globalisierung seine Bedeutung – auch eine Gabelung der Rechtsentwicklung in ein reformiertes, den Bedingungen des globalen Kapitalismus angepasstes Wirtschafts- und Zivilrecht einerseits, ein z. T. archaisches Strafrecht und eine repressive politische Justiz andererseits. Und schließlich findet sich in vielen Ländern auch eine erhebliche Ungleichheit vor dem Recht, die der lateinamerikanischen Klassenjustiz mehr oder weniger vergleichbar ist. Für besonders vielversprechend für künftige Forschung halte ich dabei die Perspektive, die Carola Schmid – leider als einzige – im vorliegenden Buch einnimmt: sie untersucht vergleichend die Polizei in Venezuela und Chile, vor dem Hintergrund der deutschen Polizeiforschung, und stellt dabei die Unterschiedlichkeit der jeweiligen polizeilichen Subkulturen in den Vordergrund, die zu erheblichen Unterschieden in der faktischen Qualität des Rechtsstaates führt. Auf dieser Ebene der Implementierung (oder meist Nichtimplementierung) von Recht – auf der Ebene des alltäglichen Handelns der Polizei, dem Funktionieren der Justiz, der Zustände in den Gefängnissen, der schleppenden Einführung von rechtsstaatlichen Normen und Prozeduren, kurz: des Rechtsstaats in seinem alltägliche Funktionieren – bestehen derzeit unsere größten Wissenslücken.